修改“四分之一条款”：完善人民代表大会制度的新举措

修改“四分之一条款”：

完善人民代表大会制度的新举措

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是建设社会主义民主政治的核心内容。**总书记在十七大报告中响亮指出“人民民主是社会主义的生命”，重申“坚持和完善人民代表大会制度”。报告部署了近期完善这一根本政治制度的两项具体措施： 建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”；优化人大常委会“组成人员知识结构和年龄结构”。

其中， “逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表” 的建议，最有针对性，也最有现实意义，关系到修改现行选举法的“四分之一条款”。这一建议由执政党在自己庄严的代表大会上提出，充分说明执政党对公民平等享受政治权利的高度重视。

“四分之一条款”的由来

1953年2月11日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过我国第一部选举法。这一法律规定，选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍；选举省、县人大代表时，农村人的选举权则分别是城市人选举权的五分之一和四分之一。

1979年7月1日，五届全国人大第二次会议通过我国第二部选举法即现行选举法，这一人大代表选举中城乡不同比例的规定，没有变化。此后，1982年12月10日在五届全国人大第二次会议上，1986年12月2日在六届全国人大常委会第十八次会议上，对选举法进行了两次修正，这一规定仍然没有变化。

1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议第三次修正选举法，将原来全国和省、自治区这两级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的八比一、五比一，统一改为四比一。这就是所谓的“四分之一条款”。按这一条款，城乡人大代表各自所代表的人数是不同的。在选举人大代表中，四个农村人的选举权才等于一个城市人的选举权，或者说，一个农村人的选举权只及一个城市人选举权的四分之一。

 “四分之一条款”，以及1995年以前的八分之一、五分之一条款，就其对城乡公民在人大代表选举权上的规定来说，不是完全平等的。这种情况的产生有其时代的背景。

其一，宪法规定，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。城乡人大代表代表不同的选民人数，才能体现工人阶级在国家中的领导地位。

其二，我国是一个典型的农业大国，人口构成的工农比例相差非常悬殊，如果按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人代表的比例。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。　　

1953年制定第一部选举法时，由邓小平作关于选举法草案的说明。他在说明中指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表。”他满怀信心地预言，随着我国政治、经济、文化的发展，我们将采用“更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。

修改“四分之一条款”的势在必行

“四分之一条款”及以前的八分之一条款、五分之一条款在我国人大代表选举史上已执行54年，选举了10届人大代表。它是时代的产物，实现了时代的使命。一项制度、一件政策，久必生弊。何况这一规定原本是因社会政治、经济、文化发展水平所限而迫不得已为之，本身就具有“不完全平等”的缺陷。随着时代的发展变化，它已越来越不适应我国社会主义政治文明建设的要求，在选举实践中产生一系列值得重视的问题。

现在，全国人大代表的人数不超过3000人，省级人大代表的人数不超过1000人，设区的市、自治州的代表人数不超过650人。、1995年前全国人大代表选举中，按“八分之一条款” 分配全国人大代表名额，农村大致为104万人口选举1名，而城市约为13人口选举1名；1995年后按“四分之一条款”分配全国人大代表名额，农村约按88万人口选举1名，城市大致是22万人口选举1名。但实际上，各届人民代表大会中自来农村的人大代表远未达到法定比例。六届法定名额为668名，实际选出348 名；七届法定名额为680名，实际选出312名；八届法定名额为708名，实际选出280名；九届法定名额为876名，实际选出240 名。2002年末选举十届全国人大代表时，全国有乡村人口78241万人，占全国人口总数的60.9%。按农村每96万人选1名代表的规定，那么，全国农村应选出全国人大代表815名，可实际上只有252名，还没有达到法定名额的1/3。这还算是比较好的，比九届多了11名农民代表。自改革开放以来，除十届外，列届全国人大代表中农民代表的实际人数都在逐年下降。

表一：六—十届全国人大中应选和实选农民代表一览表[1]

从各地披露的情况来看，省级人大代表中的农民代表比例是不高的。县和乡镇两级人大代表中农民代表的比例要高一些，但仍远未达到法定名额。农民在全国人大和地方各级人大代表中的比例与他们的人口数很不相称，他们在权力机关没有自己足够的代表，其参政权、知情权、话语权就会得不到充分实现，对于维护农民利益不能不说是一个严重的缺憾。

况且，“四分之一条款”是以城乡二元的户籍制界定选民身份并以此为根据计算分配代表的名额。随着城镇化进程的加快以及农业人口向二三产业的转移，这种户籍制度已不能真实反映公民的职业状况和居住状况。一个不容忽视的事实是，农民已逐渐分化为农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层、农村管理者阶层等阶层。这些阶层的利益追求指向不同，私营企业主希望国家加大对企业的扶持，农业劳动者希望国家加大对农业的投入力度，农民工希望能实现与工人同工同酬等等。我国现行的人大代表选举是根据户籍确定人大代表是否属于农村代表，只要是农村户籍的人大代表，都是农民代表。这些农民代表，有相当大一部分是农村基层管理者、乡镇企业干部、农村私营企业主的代表，不能完全代表农民，特别是占绝大多数的纯种植业农民的心声和利益。 一亿多“农民工”的情况更是如此，他们的户口身份虽是“农民”，事实上则是“工人”，也主要居住在城镇。对于他们，这一规定显得越来越不合时宜。

人人生而平等，是人类社会的理想追求，更是我们坚持社会主义道路的远大目标。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 全国人民代表大会作为国家最高权力机关，地方各级人民代表大会作为地方各级国家权力机关，是人民行使国家权力的根本的制度载体。通过公开、公平的选举把最能代表自己意愿的公民选为各级人民代表大会的代表，通过他们行使自己管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力，这正是我们人民代表大会制度的优越性。所以，从理论上说，人民享有平等的选举权是天经地义的事。

我国是一个农业大国，农民是我国工人阶级的坚强同盟军，为我国革命和现代化建设做出了重大的贡献和牺牲，他们是国家建设的主力军。改革开放近三十年来，党和国家重视“三农”问题，特别是党的十六大以来，提出了全面建设小康社会，采取了一系列的措施，如农村低保、取消农业税、免收农村儿童义务教育阶段学杂费等，加快社会主义新农村建设步伐，在经济上缩小城乡差别，取得了一些成就。为广大农民积极参与政治生活、真正体现社会主义的优越性和人民是国家主人的宪法意图奠定了基础，“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”已具备了现实的可能。

修改“四分之一条款”要注意的几个问题

首先，必须依法办事。十七大报告提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，是执政党的一个“建议”，尚不具有国家法律的效力。十七大报告重申，必须始终遵循“坚持党的领导，人民当家作主，依法治国有机统一”的原则。具体到修改“四分之一条款”来说，就是党集中人民愿望提出修改建议，通过全国人民代表大会的民主程序转化为国家意志，修改选举法付诸施行。现在，全国各省市自治区人民代表大会正好进入换届期，第十一届全国人大代表的选举工作也将在2008年1月底前完成。如果现行选举法未作出修改，全国人大代表名额的分配仍需按照原条款规定执行。

按照选举法第十三条现定，直辖市的农村每一代表所代表的人口数，“应多于市区每一代表所代表的人口数”。具体“多于市区”多少，未作硬性规定。这就是说，直辖市人大代表名额分配原本可以突被“四分之一条款”。重庆市正在进行统筹城乡综合配套改革试验，在即将进行的市人大换届选举中，适当提高农民代表的比例，既贯彻了十七大报告的这一精神，又不适为统筹城乡综合配套改革的一个举措，而且完全符合选举法规定。认真研究并充分用好这一条款具有现实的意义。

至于县级人大代表名额分配，选举法留出了较大的探索空间。其第十二条第二款规定：“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”改革开放以来，随着工业化、城镇化的发展，许多县都出现了如这一款所说的情况，沿海各省尤其如此。对这一法律条款用得最好的是浙江。2006年，浙江省人大常委会通过《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》，规定县、自治县人民代表大会代表的名额，“可以按照农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比小于4：1直至1：1分配”。这一立法经验值得我们借鉴。

其次，必须稳中求进。十七大报告指出，发展社会主义民主政治，必须把握“随着经济社会发展而不断深化”的原则。关于修改“四分之一条款”，报告的提法是“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。这里要特别注意“逐步”两字，不是一步达到，不能一蹴而就。

再次，必须实事求是。 鉴于我国农民阶层化现象日益凸现，各阶层有自己的利益诉求。因此，在各级人大代表选举中，要注意各阶层在自己选区所占人口的比例，适当予以平衡，避免只重户籍而忽视其实际差别的做法，保证农民代表的广泛性和代表性，真正把农民中各个阶层的呼声、意见、建议和要求都通过自己的人大代表体现出来。要积极探索农民工的选举权和被选举权落实问题，明确规定农民在某一个地方工作一定年限可以参加该地区人大代表选举。这样，既可以使农民工融入到当地的政治生活中，增加他们对自己工作城市的认同感；也避免了农民工因为人大代表选举必须从工作地赶回农村老家的现象。

(本文发表于《重庆行政》07年第6期，人大报刊复印资料《中国政治》08年第3期全文复印)